來(lái)源：第一財經(jīng)日報 記者：楊燕青 聶偉柱 李德尚玉 徐燕燕

三家政策性銀行的資產(chǎn)規模超過(guò)15萬(wàn)億。這一數字與當年啟動(dòng)改革時(shí)的四大行相當。在周小川看來(lái)，資本約束是約束機制的核心，也是政策性銀行改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政策性銀行本輪改革中應建立董事會(huì )，可嘗試在資本市場(chǎng)融資，甚至不一定要嚴格限制政策性銀行吸收存款。

●金融危機后全球開(kāi)始重新認識開(kāi)發(fā)性和政策性金融的作用。

●國家對開(kāi)發(fā)性金融的支持表現為一種增信。

●資本約束在一定程度上可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭議。

●對于國家的指令性業(yè)務(wù)，政策性銀行可設置和商業(yè)銀行一般貸款不一樣的風(fēng)險權重。

●開(kāi)發(fā)和政策性銀行的主體業(yè)務(wù)是自主決策的自營(yíng)性金融業(yè)務(wù)。

●不必嚴格限制政策性銀行吸收存款。

●我國的系統重要性銀行應包括三家政策性銀行。

●未來(lái)資本項目可兌換時(shí)，不一定要限定政策性銀行在國內或者國外發(fā)債。

●集團內切塊后，政策性銀行可以嘗試在資本市場(chǎng)融資。

●加強公司治理，建立董事會(huì )是政策性銀行本輪改革的題中應有之義。

十年一個(gè)輪回。

十年前的2005年，建設銀行在香港上市，打響了國有獨資商業(yè)銀行股份制改革的第一槍。十年之后，改革的接力棒傳遞到了政策性銀行手中。

與當年的商業(yè)銀行改革相比，政策性銀行的改革也許并不遜色。從資產(chǎn)規模來(lái)看，目前，國家開(kāi)發(fā)銀行(下稱(chēng)“國開(kāi)行”)、中國進(jìn)出口銀行(下稱(chēng)“口行”)和中國農業(yè)發(fā)展銀行(下稱(chēng)“農發(fā)行”)三家銀行的資產(chǎn)規模超過(guò)15萬(wàn)億。這一數字與當年啟動(dòng)改革時(shí)的四大行相當。

回想當年國有獨資商業(yè)銀行的改革，不能不提一個(gè)關(guān)鍵人物：中國人民銀行行長(cháng)周小川。作為國有獨資商業(yè)銀行股份制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室主任，他是國有銀行改革的操刀人。

正是周小川當年創(chuàng )造性地提出外匯注資國有商業(yè)銀行改革方案，解決了國有商業(yè)銀行資本金嚴重不足的困境。由此，各家國有銀行得以開(kāi)啟財務(wù)重組、注資、引入戰投、股改上市的改革路徑。十年后的今天，四家大型銀行悉數躋身世界前十大銀行之列。

隨著(zhù)金融改革的漸次推進(jìn)，政策性銀行在2015年將迎來(lái)改革的高峰。4月12日，中國政府網(wǎng)披露，三家政策性銀行改革方案已獲國務(wù)院批復同意：國開(kāi)行堅持開(kāi)發(fā)性金融機構定位;口行要強化政策性職能定位;而農發(fā)行要堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體。

如何理解三家政策性銀行的新定位?改革將如何具體推進(jìn)?資本金缺口有多大?從哪些渠道補充?監管又將如何實(shí)施?目前備受關(guān)注的地方融資平臺，是否會(huì )拖累三家銀行的改革?在經(jīng)濟下行期，如何發(fā)揮政策性銀行穩增長(cháng)的功效，同時(shí)又確保實(shí)現政策性銀行和商業(yè)銀行的公平競爭?在“一帶一路”等“走出去”政策的戰略框架下，政策性銀行又將被賦予何種新的使命?
圍繞這一系列問(wèn)題，始于博鰲論壇期間，中國人民銀行行長(cháng)周小川接受了《第一財經(jīng)日報》的專(zhuān)訪(fǎng)。隨著(zhù)改革的縱深推進(jìn)，我們近日就此話(huà)題再次采訪(fǎng)了周小川。

呈現于讀者面前的是中國開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融在全球思潮演變和歷史縱深下的全新發(fā)展戰略圖景。在周小川看來(lái)，資本約束是約束機制的核心，也是政策性銀行改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而國開(kāi)行和口行的資本金補充問(wèn)題已經(jīng)解決，農發(fā)行即將解決。“以前最擔心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴張規模的問(wèn)題，現在要通過(guò)資本約束加以解決。”他表示。

展望未來(lái)，“如果我們能在已有的實(shí)踐基礎上，借鑒好的經(jīng)驗，不斷動(dòng)態(tài)改進(jìn)，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。”周小川表示。

“還原”改革始末

第一財經(jīng)日報：關(guān)于政策性銀行改革的具體方案討論日久，而今天對三家銀行的改革又和最初設立政策性銀行的目標直接相關(guān)，最初是在怎樣的背景下建立了這三家政策性銀行?

周小川：政策性金融和開(kāi)發(fā)性金融經(jīng)歷了周期性變化，對其的理解也在不斷演進(jìn)和深化。

政策性銀行源自于黨的十四大和十四屆三中全會(huì )的設計。當時(shí)的想法是把政策性金融和商業(yè)性金融分離，讓專(zhuān)業(yè)銀行真正轉型為商業(yè)銀行。后來(lái)，農口說(shuō)也需要一個(gè)，就成了三家。

其時(shí)的工、農、中、建被稱(chēng)為四大專(zhuān)業(yè)銀行。所謂專(zhuān)業(yè)銀行，就是按專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域劃定疆域區隔，而非通過(guò)競爭來(lái)改善金融服務(wù)和資源配置;各領(lǐng)域內具有政策性含義的業(yè)務(wù)也要由專(zhuān)業(yè)銀行來(lái)承擔。例如，國家要支持的農業(yè)領(lǐng)域，農業(yè)銀行就要出資放貸;工業(yè)領(lǐng)域的項目資金支持主要靠工行。當時(shí)是20世紀90年代初，有些工廠(chǎng)非常困難，工人過(guò)年吃頓餃子都要借錢(qián)，這就有所謂的“包餃子貸款”;還有一些按生產(chǎn)線(xiàn)發(fā)放的貸款，即使企業(yè)處于虧損狀態(tài)，只要某條生產(chǎn)線(xiàn)生產(chǎn)的產(chǎn)品有市場(chǎng)需求就可以申請貸款，這種類(lèi)型的貸款叫作“封閉貸款”，但實(shí)際上貸款主體是企業(yè)，企業(yè)將資金具體用到哪里，銀行很難搞清楚。

在這種情況下，專(zhuān)業(yè)銀行無(wú)法按照改革設計順利轉型為提供競爭性金融服務(wù)的商業(yè)銀行。如何解決?這就有了建立政策性金融的考慮，即政策性業(yè)務(wù)由政策性銀行來(lái)承擔，而工、農、中、建四家銀行不再承擔政策性業(yè)務(wù)，真正走向商業(yè)化改革。

起初，大家對政策性銀行的看法比較負面，認為政策性銀行的任務(wù)就是承擔經(jīng)濟轉軌期間的“轉軌成本”，將來(lái)如果經(jīng)營(yíng)得不好，或者轉軌接近完成時(shí)，任務(wù)完成了就關(guān)掉。在政策性銀行發(fā)展的過(guò)程中，1999年成立金融資產(chǎn)管理公司，也承接了一部分政策性不良資產(chǎn)，比如國開(kāi)行就剝離了煤炭行業(yè)的一些不良資產(chǎn)。

道理上，政策性金融是準財政性功能，需財政給予補貼或支持。但90年代我國財政很困難，稅收占GDP僅為10%出頭。結果，國開(kāi)行自己逐漸摸索出一條服務(wù)國家戰略、依托信用支持、不靠補貼、市場(chǎng)運作、自主經(jīng)營(yíng)、注重長(cháng)期、保本微利、財務(wù)可持續的稱(chēng)作“開(kāi)發(fā)性金融”的路子。其實(shí)，這也是個(gè)不斷探索、不斷完善的概念，使“開(kāi)發(fā)性金融”與“政策性金融”有了區別。

前段時(shí)間我讀《經(jīng)濟學(xué)人》(TheEconomist)雜志，有篇關(guān)于亞洲基礎設施投資銀行的文章，題目是“開(kāi)發(fā)性金融的影響”，就使用了開(kāi)發(fā)性金融的概念。
日報：就經(jīng)濟學(xué)思潮而言，全球歷史上也是三十年河東、三十年河西，開(kāi)發(fā)性金融經(jīng)歷了思潮的演變，是否也與此有關(guān)?

周小川：對，最初全球的思潮不太傾向于開(kāi)發(fā)性金融。一方面是因為開(kāi)發(fā)性金融很可能虧損;另一方面，這和主流經(jīng)濟學(xué)的變遷也有很大關(guān)系，經(jīng)歷過(guò)五六十年代的凱恩斯主義及其后的新凱恩斯主義學(xué)派盛行后，80年代興起了新保守主義，隨著(zhù)英國撒切爾政府強調市場(chǎng)和私營(yíng)部門(mén)，限制政府干預，全球都傾向于相信：當政府更加依賴(lài)市場(chǎng)化運作時(shí)，政策性金融和開(kāi)發(fā)性金融就不那么重要了。

這個(gè)周期中的一個(gè)重大事件是日本長(cháng)期信用銀行(Long-termCreditBankofJapan)的倒閉。日本長(cháng)期信用銀行的運行模式類(lèi)似國開(kāi)行，不吸收存款，主要依靠發(fā)債，注重為長(cháng)期項目融資。由于其準政府色彩，發(fā)債成本略低。上世紀80年代日本泡沫經(jīng)濟進(jìn)入高峰期，在海外投資的狂潮中，從高爾夫球場(chǎng)到洛克菲勒大廈，背后都有日本長(cháng)期信用銀行的身影。90年代后期，由于不堪巨額損失，日本長(cháng)期信用銀行倒閉，這加劇了其后相當長(cháng)時(shí)間全球范圍內對開(kāi)發(fā)性金融的否定思潮。

因此，在亞洲金融風(fēng)波以后，全球的政策性金融和開(kāi)發(fā)性金融都在走下坡路。德國郵儲銀行進(jìn)行了私有化改革，日本的小泉政府也提出要將日本郵儲銀行全面私有化。歐洲投資銀行(EIB)也啟動(dòng)轉型，縮減以往的基礎設施建設貸款而轉向重點(diǎn)支持中小企業(yè)發(fā)展。直至本輪國際金融危機之前，全球基本都延續了這樣的看法和傾向。

但在本輪金融危機爆發(fā)后，人們發(fā)現，具有一定外部性的公共融資難覓投資者，尤其是基礎設施、公用設施和一些涉及重要戰略領(lǐng)域的融資。于是開(kāi)始想辦法用好開(kāi)發(fā)性金融，原本計劃把開(kāi)發(fā)性金融轉型為商業(yè)性金融的國家，有些在搖擺，有些干脆轉回來(lái)。

此外，危機爆發(fā)后西方國家的商業(yè)性金融體系都出現了“惜貸”的情形。一方面源自商業(yè)銀行自身的資產(chǎn)負債表狀況不佳;另一方面則是從回避風(fēng)險的角度出發(fā)，商業(yè)銀行當時(shí)認為最好的方法就是少發(fā)放貸款而持有現金，哪怕囤積現金也不貸款。這些現象也使人們重新討論對開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融的認識，即：可能還是需要開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融的，而非全部都靠商業(yè)性金融機構。

國際上的G30(經(jīng)濟、金融名人論壇)2009年開(kāi)始進(jìn)行關(guān)于長(cháng)期融資與經(jīng)濟增長(cháng)的研究并撰寫(xiě)報告。該報告提出，金融危機過(guò)后，全球金融體系還沒(méi)有為支持經(jīng)濟增長(cháng)做好提供充足長(cháng)期融資的準備，應該創(chuàng )設新的金融工具和專(zhuān)門(mén)的長(cháng)期融資機構;其中專(zhuān)門(mén)提及，亞洲主要新興市場(chǎng)國家可運用多余的外匯儲備，以形成穩定的長(cháng)期資金來(lái)源。2012年對報告進(jìn)行討論的時(shí)候，G30注意到中國的國開(kāi)行、巴西的開(kāi)發(fā)銀行(BNDES)在中長(cháng)期開(kāi)發(fā)和投資中發(fā)揮了重要作用，其中還特別提到了國開(kāi)行原董事長(cháng)陳元同志關(guān)于開(kāi)發(fā)性金融那本書(shū)——《政府與市場(chǎng)之間：開(kāi)發(fā)性金融的中國探索》。

最近，歐盟推出3150億歐元的投資計劃——“容克計劃”(Juncker'sInvestmentPlan)，很大程度上也是依靠歐洲投資銀行(EIB)來(lái)實(shí)施的。EIB成立于上世紀50年代，中間也有過(guò)方向調整，但如今“容克計劃”的推出正好使其派上用場(chǎng)。

還有件事需要提一下，西方國家80年代末開(kāi)始的稅收改革也與前述經(jīng)濟思潮的轉變相聯(lián)系，一是改掉過(guò)高的所得稅稅率和高額累進(jìn)制，實(shí)行寬稅基、簡(jiǎn)稅率;二是大力推行使用者付費，比如收費公路之類(lèi)。這使得過(guò)去許多人認為只能財政出錢(qián)干的事，變成有可能讓市場(chǎng)來(lái)解決，財政支出占GDP的比重也可以略低一些。這對開(kāi)發(fā)性金融很重要，在傳統的純公益性和商業(yè)性之間出現一個(gè)區間，可以探討如何去實(shí)現、去融資。其實(shí)，當前廣泛談?wù)摰腜PP也是這種探索。

日報：那么，到底什么是開(kāi)發(fā)性金融?

周小川：陳元對此有建立在實(shí)踐經(jīng)驗基礎上的論述，我就不去定義了，只講點(diǎn)理解。首先，開(kāi)發(fā)性金融與政策性金融存在區別。政策性金融強調政策需要，不太強調盈虧，虧損會(huì )由國家補貼。因此，政策性金融也容易引發(fā)爭議。比如，既然是國家政策需要，為什么不用預算資金?這中間會(huì )不會(huì )有一些灰色地帶，應該怎樣做更好?而開(kāi)發(fā)性金融則有所不同，開(kāi)展的是符合國家發(fā)展戰略但不虧損的業(yè)務(wù)。例如90年代后期國開(kāi)行支持的“兩基一支”(即基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè))和后來(lái)的支持“走出去”。盡管業(yè)務(wù)隨著(zhù)國家戰略的導向會(huì )發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，但經(jīng)營(yíng)方針是總體上不能虧損——有人將這種模式歸納為“保本微利”，要實(shí)現自我可持續發(fā)展。其次，傳統的商業(yè)金融體系中缺少中長(cháng)期融資的支柱。中短期的業(yè)務(wù)可能商業(yè)性金融能做好，長(cháng)期的業(yè)務(wù)卻往往有空缺，市場(chǎng)配置資源的有效性在長(cháng)期融資領(lǐng)域存在缺陷，需加以補充。因此，國開(kāi)行提出需要有開(kāi)發(fā)性金融去發(fā)揮補充市場(chǎng)和培育市場(chǎng)的功能。

國家對開(kāi)發(fā)性金融的支持表現為一種增信(CreditEnhancement)。從融資的角度看，開(kāi)發(fā)性金融不吸收儲蓄存款，主要依靠特定增信后在銀行間市場(chǎng)發(fā)債融資。融資成本不是太高，但是也不便宜，比存款基準利率要高。雖然商業(yè)銀行依據存款基準利率定價(jià)并吸收存款，但考慮到商業(yè)銀行吸收存款有經(jīng)營(yíng)成本，還有機構人員開(kāi)支，所以?xún)烧呦啾?，開(kāi)發(fā)性金融在融資方面略具一點(diǎn)成本優(yōu)勢，體現出增信的作用。增信不同于擔?；蚨档?，方法也有若干種，目前，人民銀行和監管部門(mén)將政策性銀行的債券定義為“政策性金融債”，就是給予一定的增信支持。國家對開(kāi)發(fā)性金融并沒(méi)有明確的財政擔保，財政也沒(méi)有出具安慰函。此外，國開(kāi)行做的業(yè)務(wù)中有一部分是地方政府統借統還的，今后還需要更多地探討不依賴(lài)地方政府的路子。

從這些方面看，中國最初創(chuàng )立開(kāi)發(fā)性金融時(shí)并沒(méi)有形成關(guān)于業(yè)務(wù)模式的完整體系，但是摸索了一些基于國家戰略、自主經(jīng)營(yíng)、自主決策的路子;同時(shí)強調保本微利，也就意味著(zhù)講求效益，不能賠錢(qián)。

日報：三家銀行演變至今，財務(wù)狀況究竟怎樣?具體的改革是否有區別對待?

周小川：開(kāi)發(fā)性金融剛提出的時(shí)候，大家說(shuō)它還需要經(jīng)歷時(shí)間的檢驗，需要通過(guò)若干年證明確實(shí)沒(méi)賠錢(qián)。90年代，人們還沒(méi)有認識到開(kāi)發(fā)性金融可行與否，及至2003~2005年國有銀行改革時(shí)，和建行、中行、工行一道，國開(kāi)行也經(jīng)歷了外部審計師審計，結果顯示資產(chǎn)質(zhì)量顯著(zhù)改善，不良資產(chǎn)比例低——實(shí)現了可持續發(fā)展，從而說(shuō)明多年實(shí)踐的探索是有成效的，開(kāi)發(fā)性金融的路子是有希望的。這個(gè)做法對口行和農發(fā)行也有重大影響?？谛幸沧隽瞬簧僮灾鳑Q策的自營(yíng)業(yè)務(wù)，認為這些業(yè)務(wù)符合國家發(fā)展戰略，同時(shí)也是自負盈虧、不尋求財政補貼。農發(fā)行2004年就申請擴大業(yè)務(wù)范圍至“農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款”，后得到了國務(wù)院批準。該類(lèi)業(yè)務(wù)自負盈虧，也屬于開(kāi)發(fā)性金融，這些年做下來(lái)發(fā)展得不錯，成為農發(fā)行的主要業(yè)務(wù)之一。

2006~2007年期間，正處于政策性金融商業(yè)化轉型思潮的高峰期，全球金融危機尚未發(fā)生，國內也開(kāi)始討論政策性金融的商業(yè)化轉型。國開(kāi)行和口行有人認為自身業(yè)務(wù)開(kāi)展得不錯，還消化了不少不良資產(chǎn)，為國家作出了很大貢獻，不一定要轉型為商業(yè)性銀行。但是在當時(shí)的背景和形勢下，還是定了將國開(kāi)行轉型成為商業(yè)性金融機構。到了應對國際金融危機時(shí)，國家又覺(jué)得需要發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融的作用來(lái)服務(wù)國家戰略和應對金融危機。結合內外部環(huán)境的變化，人們認為中國已有工、農、中、建等不少大中型商業(yè)銀行，而政策性和開(kāi)發(fā)性的銀行只此三家，可進(jìn)一步摸索和發(fā)揮好開(kāi)發(fā)性金融的功能。目前，口行和農發(fā)行也有不少所謂的“自營(yíng)業(yè)務(wù)”，是自主決策、自擔風(fēng)險、自負盈虧的。但仍與商業(yè)性業(yè)務(wù)有所不同，都是圍繞國家戰略或政策方向的，可以說(shuō)也屬于開(kāi)發(fā)性金融，即口行和農發(fā)行是同時(shí)在做政策性和開(kāi)發(fā)性?xún)深?lèi)業(yè)務(wù)，只不過(guò)與國開(kāi)行相比，政策性業(yè)務(wù)仍占顯著(zhù)的比重，改革的要求和定義也就有所不同。

在上述背景下，國開(kāi)行明確為開(kāi)發(fā)性金融機構;口行和農發(fā)行則定義為政策性金融機構，對政策性金融機構的自營(yíng)業(yè)務(wù)需分賬管理。

財務(wù)健康和資本約束是核心

日報：在這樣的定位下，三家銀行的財務(wù)能否保持穩健和可持續性?對這三家銀行的監管又將如何實(shí)施?

周小川：三家銀行保持穩健和可持續性確實(shí)很重要，這也是這次改革的重點(diǎn)內容之一。轉軌經(jīng)濟的實(shí)踐表明，政策性機構容易有過(guò)度擴張的沖動(dòng)，成為只注重執行國家計劃而忽視財務(wù)績(jì)效的非企業(yè)化實(shí)體;其領(lǐng)導人容易有眼睛向上、對可持續發(fā)展重視不夠的毛病;容易有約束機制(特別是資本約束)欠缺和反復申請政策優(yōu)惠的傾向。解決以上問(wèn)題也成為本輪改革的要點(diǎn)之一。從經(jīng)驗出發(fā)，嚴格執行高標準的會(huì )計準則、嚴格按貸款的未來(lái)?yè)p失概率來(lái)進(jìn)行貸款分類(lèi)、有效的內控和監管、保持資本充足率并實(shí)行資本約束、完善公司治理等是銀行不突發(fā)財務(wù)危機、穩健和可持續發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節。其中有幾項我們已在商業(yè)銀行改革中積累了認識與經(jīng)驗，就不在此多說(shuō)了。三家銀行尚未解決好的問(wèn)題之一是資本充足率及資本約束機制，這會(huì )降低內控和監管的有效性，也會(huì )在會(huì )計和貸款分類(lèi)上出現討價(jià)還價(jià)的機會(huì )，容易出現過(guò)度擴張和財務(wù)隱患。

國際上討論了幾十年如何保持銀行業(yè)穩健，從巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，還有巴塞爾監管核心原則和損失吸收能力，最終都離不開(kāi)資本約束，找不出別的替代方法。三家銀行也是如此，無(wú)非是如何籌集資本，不再搞低資本的帶病運行。特別是當自營(yíng)業(yè)務(wù)已占一定比例，資本約束更為重要。

資本約束在一定程度上也可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭議。嚴格地說(shuō)，開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之間的界限是有模糊性的，商業(yè)銀行也可以做開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)，但是有的商業(yè)銀行不愿意做。二者的競爭經(jīng)常會(huì )陷入互相指責之中，商業(yè)銀行的理由之一是，政策性銀行沒(méi)有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對銀行機構真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風(fēng)險加權資產(chǎn)所產(chǎn)生的資本需求跟商業(yè)銀行的標準基本一致，內控和外部監管即可得以明確，不再徘徊。

在資本的計算方法方面，三家銀行應參照巴塞爾協(xié)議和通用的銀行監管規則。其中的區別，無(wú)非是如果一個(gè)項目是國家明確指示去做的，該資產(chǎn)出現損失后國家有意承擔的話(huà)，可以把風(fēng)險權重稍微降低一點(diǎn)，因為畢竟有國家兜底。這樣的話(huà)，爭議也就少了。

日報：補充資本金在這次改革中不可或缺。三家銀行的資本金情況如何?有哪些安排和規劃?

周小川：三家銀行的資本情況各不相同。國開(kāi)行的資本相對大一些，在2007年末的時(shí)候，運用外匯儲備注資了200億美元，隨后轉入匯金公司，因此情況略好;國開(kāi)行現在資本充足率也有缺口，雖然差距不大，但是國開(kāi)行的盤(pán)子大，資產(chǎn)規模超過(guò)10萬(wàn)億元，也需要補充一定的資本。補充資本金可以有各種不同的方式，如果國家財政不寬裕的話(huà)，也可以用其他的方式先補充。不補的話(huà)，資本充足率無(wú)法達標;只有補充了資本，達到一定的資本充足率，才能真正建立起約束機制。

口行的問(wèn)題相對較復雜。1994年時(shí)，其資本金是50億元人民幣，后來(lái)一直沒(méi)有增資，現在所有者權益有300億元(2014年末，口行所有者權益282億元)?？谛械馁Y本充足率只有2%左右(2014年末，口行資本充足率2.23%)，即使以巴塞爾協(xié)議Ⅰ規定的8%的資本充足率作為標準，資本金也嚴重不足，需要大幅增資。此輪國際金融危機以后，根據巴塞爾協(xié)議Ⅲ，各國都提高了資本充足率的標準，起碼要達到10.5%~11%左右。

農發(fā)行同樣缺少資本金。近年來(lái)農產(chǎn)品收購體制發(fā)生了變化，過(guò)去收購糧食、棉花是政策性業(yè)務(wù)，即使虧損也要收購;后來(lái)一部分變成了自營(yíng)性收購，只有啟動(dòng)最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策的才是政策性業(yè)務(wù)。雖然不是傳統意義上的政策性業(yè)務(wù)了，但還帶有一定的政策性色彩，如果誰(shuí)都不去收，農民怎么辦?農發(fā)行還有一個(gè)歷史包袱影響了資本充足率，即90年代初有很多農業(yè)專(zhuān)項貸款發(fā)生損失。農發(fā)行現在的盈利狀況不錯，國家也承諾允許其用未來(lái)的盈利轉補資本金，包括未來(lái)上交的所得稅等等。所以，通過(guò)一定的措施也可以使農發(fā)行有一個(gè)未來(lái)可預期的資本補充，使資本充足率問(wèn)題大體得以解決。

解決資本充足率問(wèn)題，三家銀行可以采取不同措施?？梢詮捏w現公共性、體現國家利益的戰略出資人中選擇注資主體，包括財政、社?；鸷推渌恍w現公共性的投資主體。過(guò)去國開(kāi)行和口行借用了部分外匯儲備發(fā)放“走出去”貸款，可以實(shí)施債轉股并階段性持股。其實(shí)，商業(yè)銀行的資本中也有一部分曾來(lái)源于外儲?？傊?，政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構改革的核心仍是要強調資本約束和資本充足。以前最擔心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴張規模的問(wèn)題，現在要通過(guò)資本約束加以解決。

日報：雖然開(kāi)發(fā)性銀行與商業(yè)銀行面臨基本相同的監管要求，但在一些具體的風(fēng)險權重上會(huì )有怎樣的差別?
周小川：監管特殊性方面可不必強調得太多。通過(guò)實(shí)際賬面數據不難發(fā)現，國家指令性業(yè)務(wù)的比例相當低。更多的是這樣一種情況，國家希望這件事情能夠由金融機構來(lái)做，但是并沒(méi)有指定非要某一家金融機構做，政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構覺(jué)得能做就可以做，如果不能做也不強求。

對于一些國家希望做，但沒(méi)有補貼和兜底的情況，三家銀行可以量力而為。正如國開(kāi)行同志所說(shuō)的，開(kāi)發(fā)性金融強調銀行自主決策。方向上是國家戰略所需要的，但也要自主決策，不能是行政命令，國開(kāi)行主要在做這部分業(yè)務(wù)。

確實(shí)會(huì )有小比例的業(yè)務(wù)國家希望按指令實(shí)施，國家也會(huì )承擔未來(lái)的風(fēng)險。這種業(yè)務(wù)具體有兩種做法：一種是事前規定補貼金額，看哪家銀行愿意做，不論是政策性銀行還是商業(yè)銀行，都可投標承擔。2007年主要想走這條路，但后來(lái)發(fā)現有難度，事前承諾補貼有時(shí)不易做到。第二種是承諾事后給予兜底，風(fēng)險權重得以降低，可設置和商業(yè)銀行一般貸款業(yè)務(wù)不一樣的風(fēng)險權重，而在內控和監管標準上就不再另開(kāi)口子了。但這不是主體業(yè)務(wù)，主體還是三家銀行自主決策的自營(yíng)性金融業(yè)務(wù)。

日報：國開(kāi)行為了支持棚戶(hù)區改造，設立了專(zhuān)門(mén)的事業(yè)部;央行用抵押補充貸款(PSL)予以支持。在這類(lèi)案例中，國開(kāi)行與商業(yè)銀行相比是否享有優(yōu)惠?

周小川：具體到一些工具，比如PSL，并不是為某項業(yè)務(wù)設計的，更多是從貨幣政策傳導的角度來(lái)考慮的。從央行的角度看，PSL符合央行對未來(lái)中長(cháng)期利率走勢進(jìn)行引導的需要，當時(shí)的情況是利率水平應下行，但如果央行只有短期政策利率，市場(chǎng)反應較慢，所以增加了對中期和長(cháng)期的利率指導，引導市場(chǎng)未來(lái)的利率走勢，這是一種前瞻性指引。另外，國際上一種普遍做法是，向央行借錢(qián)一般要出具抵押品，有助于防范道德風(fēng)險。PSL是要求有抵押的，其價(jià)格就會(huì )與抵押品的品質(zhì)有關(guān)。央行今后還要更多地運用這種有抵押的工具。

日報：對資本金的約束會(huì )不會(huì )有一個(gè)緩沖帶?會(huì )不會(huì )打寬裕一些?

周小川：在解決三家銀行資本充足率的過(guò)程中應該做一些前瞻性的準備，應該多留一點(diǎn)余地，為的是讓它們在國民經(jīng)濟中發(fā)揮應有的作用。

另外，既然開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)要求財務(wù)可持續、保本微利，機構自身也應有一定的自我積累，再加上負債方的資金成本相對有利，所以有條件實(shí)現部分積累。

再有，資本充足率達標或略高，有利于三家行在市場(chǎng)上發(fā)債融資，投資者會(huì )比較認可。

日報：這幾家銀行以前主要通過(guò)發(fā)行金融債等方式融資，未來(lái)它們是否可以吸儲?如果發(fā)債，只在銀行間市場(chǎng)發(fā)還是也可以到海外發(fā)，未來(lái)是否還有其他的方式?

周小川：我個(gè)人認為，不一定有必要嚴格限制政策性銀行吸收存款。這幾家銀行發(fā)放貸款之后，都要做賬戶(hù)管理、支付管理。比如農發(fā)行的農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款，派生存款會(huì )占一定比例，允許有一點(diǎn)存款業(yè)務(wù)無(wú)大礙。不過(guò)，三家行最近若干年以發(fā)債融資為主的狀況不會(huì )改變，除非突然出現一個(gè)能夠收購商業(yè)銀行的機會(huì )，但這種機會(huì )也不容易出現。比如，國開(kāi)行已經(jīng)有10萬(wàn)億元的資產(chǎn)，需要的存款大概要七八萬(wàn)億元，很難找到具有這么大存款規模的大機構;如果收購小機構，不知道什么時(shí)候能夠撐起七八萬(wàn)億元的存款量，所以短時(shí)間內改變不了以發(fā)債融資為主的現狀。

全球在金融危機的背景下，都在認真考慮應對銀行“大而不能倒”(toobigtofail)的問(wèn)題，也拿出了一些設計。但在復蘇艱難的情況下，當前還未做到。我國的系統重要性銀行，似應包括三家行，也應屬于國際或國內定義的“系統重要性”銀行，“大而不能倒”一時(shí)還改變不了。銀行類(lèi)金融債在我國債市上占了不小的比例，價(jià)格略次于主權債，監管者認可其他金融機構投資于政策性金融債不占用其資本，促進(jìn)了投資者的認可。從央行作為金融穩定當局和最后貸款人的角度來(lái)講，也很難認可這類(lèi)“系統重要性”機構的倒閉，而是強調要保持事前、事中的穩健性。這實(shí)際上構成了三家行資產(chǎn)負債表負債方管理的現實(shí)生態(tài)，也是它們在國民經(jīng)濟中能發(fā)揮作用的條件，不是每個(gè)國家都有這樣的條件。

過(guò)去人民幣不可兌換，外匯與人民幣一直分開(kāi)管理，從而會(huì )對國內發(fā)債和國外發(fā)債做出分別處理。會(huì )出現這樣的情況，人民幣融資的話(huà)，可以發(fā)行政策性金融債;境外融資的話(huà)，當前雖然便宜，但投資者可能會(huì )有不同的看法。未來(lái)在資本項目逐漸可兌換的情況下，本外幣政策的區分會(huì )發(fā)生變化，不一定非要限定只在國內發(fā)債或者只在國外發(fā)債。

但是在國外發(fā)債存在兩個(gè)問(wèn)題：一是目前國外發(fā)債價(jià)格較為有利，但可能是一種階段性暫時(shí)現象。另外，盡管外債便宜，但國家還有宏觀(guān)審慎管理需要，有時(shí)不鼓勵借那么多外債。這和泰國在亞洲金融風(fēng)波中的教訓有關(guān)，當年泰國私人企業(yè)大量到海外借外債，在國內都是使用本幣，結果宏觀(guān)上貨幣錯配造成金融風(fēng)波的潛在威脅。所以，這方面還是需要有國家層面的宏觀(guān)審慎管理，當然，這些管理不限于針對這三家銀行。
二是政策性銀行在海外發(fā)債是否有足夠的信息披露和信用評級。商業(yè)銀行國外發(fā)債，都有國際性評級和國際會(huì )計師做的外部審計，商業(yè)銀行往往在海外也發(fā)行股票，海外發(fā)債不存在太多問(wèn)題。但如果政策性銀行在海外發(fā)債，要考慮信息披露和評級對自身是否有利，特別是資本充足率上不能丟分。如若有利的話(huà)，未來(lái)除了宏觀(guān)審慎方面的考慮，其他方面不一定要有過(guò)多的限制。

發(fā)債給外國投資者，他們愿不愿意買(mǎi)或者要求什么價(jià)格，就得服從市場(chǎng)，讓市場(chǎng)選擇。

日報：長(cháng)期看這幾家銀行仍會(huì )面臨資本補充的問(wèn)題，是否會(huì )考慮上市?或者引入戰略投資者?

周小川：這一輪改革先主要解決約束機制和功能定位等問(wèn)題。這些問(wèn)題解決之后，開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)在財務(wù)上可持續，按理說(shuō)就會(huì )有一定盈利。如果資本積累略低于擴張速度，國家可以視能力提供補充資本支持。如果國家沒(méi)有補充的話(huà)，未來(lái)的業(yè)務(wù)需求又大于資本自我補充速度，那么有兩種選擇：一是按資本自我補充的速度控制業(yè)務(wù)擴張，可以少做一些、做精一點(diǎn);二是吸收其他資本。從理論上看，開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)國家戰略、保本微利，回報率可能低于私人資本回報率，但有的投資者可能看中其長(cháng)期的資本回報，也會(huì )考慮投入，這是建立在投資者對其前景預期基礎上的自愿投資。

到目前為止，改革方案沒(méi)有提是否在資本市場(chǎng)做股權融資，未來(lái)有兩種可能性：一是剛剛達到保本微利，尚不具備足夠的吸引力上市融資;二是把業(yè)務(wù)切成幾塊，其中有一塊可以獨立出來(lái)發(fā)行并上市。

日報：這種做法在國際上有沒(méi)有形成先例?

周小川：國際上一些開(kāi)發(fā)性機構都開(kāi)始實(shí)行集團制架構。所謂集團制，世界銀行集團、德國復興信貸銀行(KFW)比較典型。世界銀行集團下屬機構之一的國際金融公司(IFC)商業(yè)性特征比較濃;而集團成員之一的國際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì )(IDA)，則援助色彩就比較濃厚;另一成員國際復興開(kāi)發(fā)銀行(IBRD)也是開(kāi)發(fā)性的機構，以支持中等收入國家為主。因此，業(yè)務(wù)是可以分塊的。

改革的爭議之一是能否允許搞集團形式。集團內切塊以后，有沒(méi)有可能通過(guò)資本市場(chǎng)融資?看來(lái)可以嘗試，但沒(méi)有特別地明確未來(lái)會(huì )怎么樣，因為這還涉及混業(yè)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。

未來(lái)還有諸多挑戰

日報：未來(lái)在公司治理層面，會(huì )對這三家銀行有何要求?

周小川：會(huì )有要求。國開(kāi)行已經(jīng)成立了董事會(huì );口行過(guò)去有董事會(huì )，后來(lái)停止運轉了，現在要重建;農發(fā)行的董事會(huì )也正在設計。加強公司治理，建立董事會(huì )是本輪改革題中應有之義。

政策性銀行的董事會(huì )與商業(yè)性金融機構的董事會(huì )可能有區別。商業(yè)性金融機構董事會(huì )基本按照股東利益來(lái)安排，但是國際上也有一些大型商業(yè)銀行的董事會(huì )包括兩到三個(gè)有政府色彩或者公眾利益色彩的人擔任董事，履行社會(huì )和公眾義務(wù);這些人不一定叫獨立董事，獨立董事應該是代表中小股東的。

類(lèi)似地，三家銀行的董事會(huì )也會(huì )是混合型，因為它們承擔著(zhù)服務(wù)國家發(fā)展戰略的職能，所以政府代表的比重會(huì )大一些;同時(shí)也要有出資人利益的代表，達到較好的平衡，既要有資本約束、保持財務(wù)健康，也要切實(shí)符合服務(wù)國家戰略發(fā)展需要的方向。

日報：地方融資平臺目前備受關(guān)注，會(huì )不會(huì )拖累三家銀行?

周小川：融資平臺的問(wèn)題，會(huì )不會(huì )造成開(kāi)發(fā)性金融資本金又變得明顯不足?目前的分類(lèi)是：地方政府融資平臺里的融資有一部分有收益;也有一部分是純粹公益性質(zhì)的，必須用地方政府的綜合稅收收入來(lái)償還;還有一部分是混合型的，市場(chǎng)能夠償還大部分，小部分缺口仍需地方政府用綜合收入來(lái)償還。

如果地方政府在建融資平臺并融資時(shí)，相當一部分有擔?；蛘咦兿鄵?，過(guò)去承諾的應該繼續向銀行履行承諾。承諾有多種方式，例如基礎設施的收費標準、平行競爭的限制等等，既可以說(shuō)是地方政府的擔保，也可以說(shuō)是地方政府對未來(lái)經(jīng)營(yíng)項目所設定的條件給出承諾。無(wú)論地方政府債務(wù)下一步如何處理和重整，過(guò)去做出的承諾都應該履行。不然的話(huà)，不僅對政策性和開(kāi)發(fā)性金融機構有影響，對其他大量參與融資平臺項目的商業(yè)銀行也有影響，會(huì )產(chǎn)生較大的負面沖擊。

日報：三家銀行和“一帶一路”發(fā)展戰略密切相關(guān)嗎?

周小川：當然相關(guān)，相當一部分“走出去”項目都可以看到國開(kāi)行和口行的身影。這之前，它們已做了不少工作，響應國家“走出去”號召，部署了不少力量，在很多國家和地區做了大量的工作。

應當說(shuō)，商業(yè)銀行也在“走出去”，也做了不少工作。由于前一階段商業(yè)銀行處在內部改革的過(guò)程中，發(fā)展海外業(yè)務(wù)較為穩健、謹慎。國開(kāi)行和口行則步子更大一些，抓住機會(huì )服務(wù)國家戰略需求。國開(kāi)行通過(guò)很多自己的努力支持了一些新區域的“走出去”;口行原本主要支持貿易，后來(lái)也設立了專(zhuān)門(mén)的投資基金，主動(dòng)參與投資項目?？傮w上看，政策性銀行、開(kāi)發(fā)性銀行在“一帶一路”方面確實(shí)做了大量工作。同時(shí)，國開(kāi)行和口行也是絲路基金的出資者。

下一步，資產(chǎn)質(zhì)量的把握至關(guān)重要。如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得好，政策性銀行和開(kāi)發(fā)性銀行就可以發(fā)揮更大作用;如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得不好，也會(huì )有階段性的收縮和調整。在這方面，三家銀行和商業(yè)銀行面臨的資本約束是類(lèi)似的。

日報：三家銀行的未來(lái)前景如何?

周小川：總的來(lái)講，三家行的改革及其未來(lái)道路還要接受實(shí)踐的考驗，畢竟銀行業(yè)是個(gè)高風(fēng)險、影響廣的行業(yè)，不少?lài)H知名大銀行都有艱難掙扎的經(jīng)歷。如果我們能在已有的實(shí)踐基礎上，借鑒好的經(jīng)驗，不斷動(dòng)態(tài)改進(jìn)，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。東方IC圖CFP圖