國慶長(cháng)假后，受樓市調控影響，債市似乎開(kāi)啟了上漲態(tài)勢，曾經(jīng)火熱的城投債等地方債再次回到視界中。那政府究竟能不能對地方融資平臺的債務(wù)進(jìn)行擔保呢？歷史上有過(guò)不少承諾函被作廢的事件，2015年最高法還判決遼寧省人民政府《承諾函》不構成保證擔保。

招商固收孫彬彬團隊稱(chēng)，根據法律和相關(guān)規定，地方政府的擔保范圍僅限于“政府為外債轉貸提供擔保”，城投債不在此范圍內。財政部也多次禁止地方政府的違規擔保行為，并要求強化對違規舉債擔保行為的查處和問(wèn)責。從財政部門(mén)、最高法院的相關(guān)處置行動(dòng)來(lái)看，“承諾函”并不具備法律效力，甚至存在“違規”的嫌疑。

政府能不能擔保？

政府可以擔保，但2014年之后僅限于經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉貸的擔保行為。

《中華人民共和國擔保法》（1995年）是規定和約束擔保行為的根本法律。它規定的擔保方式包括保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。

該法第八條規定：“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉貸的除外”。

保證是指保證人和債權人約定，當債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，保證人按照約定履行債務(wù)或者承擔責任的行為。

2014年新《預算法》規定：除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保。

2014年43號文規定：地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關(guān)責任。

而在新《預算法》和43號文之前，地方政府提供的直接擔?；蛘唛g接擔保是被認可的。根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知（國辦發(fā)明電【2013】20號）》，地方政府債務(wù)包含兩類(lèi)或有債務(wù)，其中“地方政府負有擔保責任的債務(wù)”是指，因地方政府提供直接或間接擔保，當債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負有連帶償債責任的債務(wù)。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費、住宿費等教育收費收入）、經(jīng)營(yíng)收入（含車(chē)輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務(wù)。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔保債務(wù)。

但是在新《預算法》和43號文之后，即使符合上述條件的相關(guān)債務(wù)，也不能再被認定為“政府負有償還責任的債務(wù)”。

由此可見(jiàn)，新《預算法》實(shí)施之后，地方政府依法擔保范圍僅限經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉貸的擔保行為。也就是說(shuō)，地方政府的擔保范圍僅限于“政府為外債轉貸提供擔保”。

財政部對“擔保”是什么態(tài)度？

樓繼偉部長(cháng)連續強調，禁止地方政府的違規擔保行為，并要求強化對違規舉債擔保行為的查處和問(wèn)責。

2015年12月，財政部部長(cháng)樓繼偉在向全國人大常委會(huì )報告規范地方政府債務(wù)管理工作情況時(shí)，專(zhuān)門(mén)強調，“一些地方政府仍然違規舉債，或為企業(yè)舉債違規提供擔保承諾等；個(gè)別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔保”；要求“違法違規擔保的由政府、債務(wù)人與債權人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關(guān)系”。

2016年6月29日，樓繼偉在十二屆全國人大常委會(huì )第21次會(huì )議上作《國務(wù)院關(guān)于2015年中央決算的報告》時(shí)，再次強調“堅決禁止各種變相、違規舉債和擔保行為”，“對地方政府違法違規舉債或擔保，以及違反規定替企業(yè)償債的，責令改正，并嚴格按照預算法規定追究地方政府相關(guān)負責人的責任，處理結果向社會(huì )公開(kāi)”。

2016年8月31日，樓繼偉在十二屆全國人大常委會(huì )第22次會(huì )議報告2016年預算執行情況時(shí)，強調“將加強對地方政府舉債行為的監督，強化對違規舉債擔保行為的查處和問(wèn)責”。

歷史上的“承諾函”事件有哪些？

2014年12月，“14天寧債”和“14烏國投債”在發(fā)行時(shí)出具的“被納入地方政府債務(wù)說(shuō)明”，均被當地財政部門(mén)要求撤銷(xiāo)或作廢；2015年2月，最高法判決1996年遼寧省人民政府《承諾函》不構成保證擔保的主張。

我們這里所說(shuō)的“承諾函”，是指地方政府出具的承諾書(shū)、擔保函，承諾協(xié)助還款、保證借款企業(yè)在借款期內正常經(jīng)營(yíng)，是政府無(wú)法直接擔保的替代品，又叫“安慰函”。事實(shí)上，在新《預算法》實(shí)施之后，已經(jīng)出現了數起“承諾函”被撤銷(xiāo)、作廢的事件。

2014年12月11日，即“14天寧債”簿記建檔的前一日，常州市天寧區財政局突然發(fā)布關(guān)于《關(guān)于將2014年常州天寧建設發(fā)展有限公司公司債券納入政府債務(wù)的說(shuō)明》的更正函，宣布其出具的《關(guān)于將2014年常州天寧建設發(fā)展有限公司公司債券納入政府債務(wù)的說(shuō)明》聲明作廢。

2014年12月15日，即“14烏國投債”完成簿記建檔的當天晚上，烏魯木齊財政局發(fā)布公告稱(chēng)，根據國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43號文）精神，決定撤銷(xiāo)2014年12月10日印發(fā)的《關(guān)于將2014年烏魯木齊國有資產(chǎn)投資有限公司公司債券納入政府專(zhuān)項債務(wù)有關(guān)事項的通知》（烏財外〔2014〕59號）。

2015年2月4日，最高人民法院針對中國銀行(香港)有限公司與遼寧省人民政府、葫蘆島鋅廠(chǎng)保證合同糾紛一案，作出終審判決，1996年2月遼寧省政府向原新華銀行香港分行出具的《承諾函》，不構成保證擔保的主張；不支持中銀公司依據《承諾函》要求遼寧省政府承擔保證責任。

從財政部門(mén)、最高法院的相關(guān)處置行動(dòng)來(lái)看，“承諾函”并不具備法律效力，甚至存在“違規”的嫌疑。