17年下半年以來(lái)，從中央到地方掀起了地方政府隱性債務(wù)的治理行動(dòng)，對新增隱性債務(wù)的遏制拖累了基建投資，對存量隱性債務(wù)的處理則關(guān)系到融資平臺債務(wù)的安全。我們將通過(guò)系列專(zhuān)題探討地方政府隱性債務(wù)，進(jìn)而為基建投資走勢、城投債投資策略等提供思路。本文將對地方政府隱性債務(wù)的定義和規模等進(jìn)行分析。

什么是地方政府隱性債務(wù)？

“政府性債務(wù)”→“地方政府債券”→“隱性債務(wù)”

梳理相關(guān)會(huì )議（包括黨代會(huì )、中央經(jīng)濟工作會(huì )議、中央政治局會(huì )議、中央財經(jīng)委員會(huì )會(huì )議等）公報可知，中央對于地方政府債務(wù)的表述經(jīng)歷了從“政府性債務(wù)（2014年前）”到“地方政府債券（2015年至今）”到“隱性債務(wù)（2017年7月至今）”的變化，這從側面記錄了我國地方政府債務(wù)管理機制的發(fā)展和規范進(jìn)程。

對于地方政府債務(wù)，在2014年之前的提法是“政府性債務(wù)”，如2012年全國金融工作會(huì )議提出“防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”，2013年中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，“把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實(shí)，省區市政府要對本地區地方政府性債務(wù)負責任”。地方政府性債務(wù)包括直接債務(wù)和或有債務(wù)，前者指的是地方政府負有償還責任的債務(wù)，后者包括地方政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)。2014年之前，按照1994年頒布的《預算法》，地方政府不得舉債（法律和國務(wù)院另有規定外），而地方政府又有較重的基建投資壓力，于是通過(guò)地方政府融資平臺舉債，也有部分省份通過(guò)財政部自發(fā)自還或自行發(fā)行地方債。當時(shí)地方債務(wù)體系處于尚未建立的時(shí)期，政府性債務(wù)便是這一特定歷階段的產(chǎn)物，這些債務(wù)跟地方政府有關(guān)，但又不都是地方政府債務(wù)。

2015年起，新《預算法》正式實(shí)施，部分政府性債務(wù)通過(guò)債務(wù)甄別納入預算管理，地方政府債券成為地方政府舉債的唯一合法途徑，“政府性債務(wù)”也逐漸淡出歷史舞臺，“地方政府債券”取而代之，如2015年的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提到，“完善全口徑政府債務(wù)管理，改進(jìn)地方政府債券發(fā)行辦法”。

第一次提到“地方政府隱性債務(wù)”是在2017年7月24日召開(kāi)的政治局會(huì )議上，會(huì )議指出，“要積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”。而在此前10天召開(kāi)的全國金融工作會(huì )議指出，“各級地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任”。政治局會(huì )議是對金融工作會(huì )議嚴控地方政府債務(wù)增量這一精神的落實(shí)。15-17年，融資平臺仍靠地方政府信用支持進(jìn)行融資，一些不規范的政府購買(mǎi)、PPP等融資的償還仍要依靠財政資金，這些債務(wù)不是地方政府合規債務(wù)，但無(wú)疑會(huì )增大政府支出壓力，“隱性債務(wù)”的提法應運而生。

 

 

地方政府“隱性債務(wù)”與“政府性債務(wù)”有何異同？相同的地方在于都與地方政府信用密不可分、主要用于公益性或準公益性項目、在項目自身現金流不夠覆蓋債務(wù)本息時(shí)依賴(lài)于財政資金償還，而不同之處在于政府性債務(wù)是在地方政府舉債機制尚未建立之前而出現的，處于監管的灰色地帶，經(jīng)過(guò)債務(wù)甄別納入預算后大部分其實(shí)已經(jīng)退出了歷史舞臺；而隱性債務(wù)從理論上來(lái)講不屬于地方政府債務(wù)，主要通過(guò)不合規操作（如擔保、出具承諾函）或變相舉債（偽PPP、包裝成政府購買(mǎi)等）產(chǎn)生。未來(lái)如何處置、是否可以通過(guò)新一輪甄別使其顯性化目前還未明確。

隱性債務(wù)尚無(wú)統一口徑和認定標準

按照15年財政部發(fā)布的《政府會(huì )計準則——基本準則》中的定義，負債是指“政府會(huì )計主體過(guò)去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項形成的，預期會(huì )導致經(jīng)濟資源流出政府會(huì )計主體的現時(shí)義務(wù)”。如果編制地方政府自身的資產(chǎn)負債表，隱性債務(wù)不會(huì )被計入負債，一是由于隱性債務(wù)的舉借主體不是該政府會(huì )計主體（地方政府），二是隱性債務(wù)的償付不是現時(shí)義務(wù)，而是由某些未來(lái)的事項所決定（如融資平臺自身是否能償債），且金額也可能無(wú)法準確地計量（取決于舉債主體自身能償還多少），換言之，隱性債務(wù)基本都屬于或有負債。

目前各界對于隱性債務(wù)仍缺乏統一口徑和認定標準，2018年以來(lái)，多個(gè)省份開(kāi)展了地方政府隱性債務(wù)審計，據第一財經(jīng)報道，很快將下發(fā)文件明確隱性債務(wù)統一口徑。

透視隱性債務(wù)的三個(gè)視角

目前市場(chǎng)上對于隱性債務(wù)的不同分類(lèi)有些混淆，如不少人在提到隱性債務(wù)時(shí)會(huì )將棚改項目債務(wù)、城投債、融資平臺等相并列，事實(shí)上它們是不同角度但又相互交疊的概念。因此，我們有必要梳理清楚地方政府隱性債務(wù)是如何產(chǎn)生的，我們將從項目端、融資端和舉債主體三個(gè)視角來(lái)分析。

投資端的視角——資產(chǎn)負債表的資產(chǎn)端

從投資項目來(lái)看，地方政府籌資后是為了投向公益性項目（棚改、保障性住房、扶貧項目等）、準公益性項目（交通運輸、停車(chē)場(chǎng)、地下管廊等）和一般競爭性項目（食品、汽車(chē)等）。其中，地方政府所形成的隱性債務(wù)主要是為了投向公益性項目和準公益性項目，從2013年6月末政府或有債務(wù)的投向情況來(lái)看，主要投向領(lǐng)域為交通運輸設施建設（41%）、市政建設（30%）、科教文衛（7%）等。

 

 

融資端的視角——資產(chǎn)負債表的負債端

從融資端來(lái)看，地方政府進(jìn)行籌資的主要渠道包括發(fā)行地方政府債、PPP項目、政府購買(mǎi)服務(wù)、政府基金、城投債、平臺貸款、融資租賃和其他非標融資方式等。其中，PPP項目、政府購買(mǎi)服務(wù)和政府基金是政府鼓勵的融資方式，但在實(shí)際操作中出現了一些異化，如一些政府基金和PPP項目存在承諾固定回報、兜底回購、明股實(shí)債等違規現象。雖然目前政府正不斷加強對幾個(gè)融資渠道的監管，包括財政部87號文的出臺，但實(shí)際上仍存在一些隱性債務(wù)。另外，對于城投債、平臺貸款、融資租賃和其他非標融資方式，政府已經(jīng)明確政府不得通過(guò)企事業(yè)單位舉借債務(wù)（國發(fā)43號文），即通過(guò)以上渠道籌集的資金，除了已納入財政預算的部分，都不能用財政資金予以?xún)斶€，政府不進(jìn)行兜底。但實(shí)際上，市場(chǎng)仍普遍認為這些資金與政府信用掛鉤，算是政府的隱性債務(wù)。

融資主體的視角——資產(chǎn)負債表的會(huì )計主體

從融資主體來(lái)看，地方政府主要通過(guò)地方融資平臺來(lái)籌集資金，另外，一些地方國企也承擔了部分公益性項目，因而也具備一定的融資功能。其中，通過(guò)融資平臺和國企舉借的用于公益性或準公益性項目的債務(wù)在廣義上來(lái)說(shuō)都具有政府的隱性擔保，是政府的隱性債務(wù)。而政府自身也會(huì )形成部分隱性債務(wù)，包括對國企虧損補貼和社保資金缺口的支出責任，以及對政府基金的承諾回購等。

三種視角的關(guān)系

融資主體、投資端、融資端是“一體兩面”的關(guān)系，投資端和融資端是一枚硬幣的兩面，融資主體則是這枚硬幣本身。若將地方政府隱性債務(wù)編制成資產(chǎn)負債表，投資端的項目是資產(chǎn)負債表的資產(chǎn)端，融資端的各種債務(wù)是資產(chǎn)負債表的負債端，而地方政府融資平臺等融資主體則是這一資產(chǎn)負債表的會(huì )計主體。

地方政府往往先有公益性或準公益性項目的投資需求，再通過(guò)各種途徑融資，融資后形成負債，投資端也會(huì )形成對應的資產(chǎn)。融資主體方面，融資平臺一直是最主要的融資主體，2014年之前，不少融資平臺僅有融資功能，是地方政府的融資工具，融資得到的資金轉移給地方政府使用；而國發(fā)43號文后，空殼融資平臺逐漸清理，融資平臺既是融資主體，一般同時(shí)也是投資主體。

如通常所說(shuō)的“棚改增加地方政府隱性債務(wù)”是從投資端的角度來(lái)說(shuō)的，棚改項目會(huì )形成棚改相關(guān)的資產(chǎn)，其融資端往往對應著(zhù)棚改貸款、用于棚改的城投債等債務(wù)。而“政府購買(mǎi)、PPP等新增地方政府隱性債務(wù)”則是從融資端的角度來(lái)說(shuō)，其投資端也可能對應棚改項目，或其他公益性項目。而這些隱性債務(wù)的融資主體或公益性項目的投資主體往往以地方融資平臺為主。

 

 

地方政府隱性債務(wù)規模測算

其他機構或學(xué)者的測算

（一）國際清算銀行（BIS）的估計

國際清算銀行的數據顯示我國2017年底的政府債務(wù)余額為38.8萬(wàn)億元，而我國財政部官網(wǎng)公布的同期地方政府債務(wù)余額為16.5萬(wàn)億元，加上同期的國債余額13.4萬(wàn)億元，即我國官方口徑的政府債務(wù)余額為29.9萬(wàn)億元。兩者之間相差8.9萬(wàn)億元，差額就是國際清算銀行認為屬于我國政府債務(wù)卻未納入我國財政預算的部分，實(shí)質(zhì)上就是我國地方政府的隱性債務(wù)。同樣可對2016年底的數據進(jìn)行估計，國際清算銀行顯示的我國政府債務(wù)余額為33.0萬(wàn)億元，我國財政部官網(wǎng)公布的地方政府債務(wù)余額為15.3萬(wàn)億元，同期國債余額為12.0萬(wàn)億元，即2016年底國際清算銀行認為屬于我國政府債務(wù)卻未納入我國財政預算部分的規模為5.7萬(wàn)億元。另外，從增量來(lái)看，以國際清算銀行數據測算屬于我國地方政府隱性債務(wù)的債務(wù)規模在這兩年有明顯的提升。

 

 

（二）國際貨幣基金組織（IMF）的估計

國際貨幣基金組織2017年第四條磋商訪(fǎng)問(wèn)報告顯示我國2016年底的廣義政府債務(wù)余額為46.4萬(wàn)億，而狹義的政府債務(wù)余額為27.3萬(wàn)億，即我國2016年底的地方政府隱性債務(wù)余額約為19.1萬(wàn)億。具體而言，國際貨幣基金組織測算的最窄口徑的一般政府債務(wù)余額包括中央政府債務(wù)余額（12萬(wàn)億元）和財政部官網(wǎng)公布的地方政府債務(wù)余額（15.3萬(wàn)億元），共計27.3萬(wàn)億元，而IMF研究小組估計的一般債務(wù)還納入了一部分的新增或有債務(wù)（5.7萬(wàn)億元）。此外，國際貨幣基金組織測算的廣義政府債務(wù)還納入了地方政府融資平臺（LGFV）的相關(guān)債務(wù)和一部分與政府基金相關(guān)的債務(wù)，兩者分別為10.3萬(wàn)億元和3.1萬(wàn)億元。

 

 

（三）其他學(xué)者的相關(guān)估計

此外，國內一些學(xué)者有也有對隱性債務(wù)的規模進(jìn)行過(guò)估算，比較常用的方法是通過(guò)地方融資平臺的債務(wù)去估算地方政府隱性債務(wù)的余額，估算的結果一般在30至50萬(wàn)億元之間。舉例而言，中國社會(huì )科學(xué)院國家金融與發(fā)展實(shí)驗室副主任、國家資產(chǎn)負債表研究中心主任張曉晶在2017年度的中國去杠桿進(jìn)程報告提到當前地方政府融資平臺債務(wù)約30萬(wàn)億元。而清華大學(xué)的白重恩教授也曾在2018年1月26日召開(kāi)的《中國：政府投融資發(fā)展報告（2017）》發(fā)布會(huì )暨地方政府債務(wù)管理研討會(huì )會(huì )議中提到“到2017年6月底，發(fā)行過(guò)城投債的企業(yè)的債務(wù)余額是47萬(wàn)億左右。”

從投資項目的角度測算——以棚改為例

近兩年來(lái)政府對棚改支持力度較大，棚改相關(guān)債務(wù)的舉借較為順暢，由于棚改項目具有很強的公益性，且這兩年新增量較大，我們以棚改為例，從投資項目的角度估算由棚改形成的隱性債務(wù)規模。

（1）棚改的資金來(lái)源有哪些？

一是中央和地方的財政撥款，其中中央撥款計入城鎮保障性安居工程專(zhuān)項資金，地方撥款計入地方住房保障支出；二是來(lái)自于政策性銀行貸款，以國開(kāi)和農發(fā)行為主，貸款資金很大一部分是央行通過(guò)PSL投放給政策性銀行，政策性銀行再發(fā)放專(zhuān)項貸款；其他資金來(lái)源還包括商業(yè)銀行發(fā)放的貸款、城投平臺或其他企業(yè)發(fā)行的募集資金投向于棚改項目的債券。2018年4月，財政部發(fā)布《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債券管理辦法》（28號文），決定2018年在棚戶(hù)區改造領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債券工作，鼓勵地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債的方式，募集資金專(zhuān)門(mén)用于棚戶(hù)區改造，償債資金來(lái)源也是棚改項目對應的相關(guān)收入。6月20日天津市財政局發(fā)行了首單棚改專(zhuān)項債，債券期限5年、規模15億元，招標利率僅為3.88%。

棚改的項目的實(shí)施主要為政府購買(mǎi)服務(wù)模式。地方政府將棚改項目納入政府購買(mǎi)服務(wù)項目，然后和平臺公司簽訂政府購買(mǎi)服務(wù)合同，形成合同項下付款義務(wù)；城投平臺作為承接主體以簽訂的合同向銀行進(jìn)行貸款，獲得資金支持。

 

 

（2）棚改資金為何會(huì )形成政府隱性債務(wù)？

剛性支付義務(wù)形成隱性債務(wù)。按照《政府采購法》政府預算不能超過(guò)三年，按照“以收定支”原則實(shí)施，在這種原則下，政府購買(mǎi)服務(wù)就屬于合同項下的績(jì)效掛鉤的支出責任，不會(huì )形成地方政府債務(wù)。但是棚改項目一般長(cháng)達5-10年，不少地方政府在預算層面只將當年應付部分納入預算，從而達到以少量年度預算撬動(dòng)更高的銀行融資款目的。但這種做法也會(huì )造成財政負擔，大多數的情形中，政府這種責任是相對剛性的（因為為了方便企業(yè)融資，政府與企業(yè)簽訂的購買(mǎi)服務(wù)合同往往存在付款義務(wù)脫離績(jì)效考核、固化付款時(shí)間和金額的安排），因此很多時(shí)候把它們也視為政府債務(wù)。

棚改范圍泛化，變相舉債融資。國務(wù)院87號文限制將工程款納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍，但是給棚改和易地扶貧留了口子，棚改就成了金融機構唯一能夠繼續以政府購買(mǎi)服務(wù)名義向地方政府公益項目提供融資的途徑（異地扶貧條件過(guò)于苛刻，很難大規模融資）。棚改項目存在泛化傾向，一些地方出現政府部門(mén)“超范圍”購買(mǎi)服務(wù)問(wèn)題，擴大棚改適用范圍，將一般項目“包裝”為棚改或扶貧項目，變相舉債融資。

（3）棚改形成的隱性債務(wù)規模有多大？

因棚改形成的隱性債務(wù)規?？赡茉?/span>4.5萬(wàn)億上下。1）其中存量棚改貸款約3.6萬(wàn)億。根據國開(kāi)行年度報告，17年底該行棚戶(hù)區改造貸款余額接近2.73萬(wàn)億，農發(fā)行披露的最新數據顯示，18年一季度末，該行棚改貸款余額達到8679億元。兩家政策性銀行棚改貸款余額合計約3.6萬(wàn)億。2）與棚改相關(guān)的債券融資余額，截至18年6月底存量約0.57萬(wàn)億，其中有0.41萬(wàn)億是15年及以后發(fā)行的新債。3）其他形式的債務(wù)，包括與棚改相關(guān)的商業(yè)銀行貸款、非標融資等，規模預計不會(huì )太大，根據資金來(lái)源占比看，估計這一部分的存量債務(wù)可能也在0.5萬(wàn)億左右。

從籌資方式的角度測算

在這部分測算中，地方政府隱性債務(wù)指的是：依賴(lài)于地方政府舉借的用于公益性或準公益性項目的金融類(lèi)債務(wù)。具體而言，本文測算的主要是金融類(lèi)債務(wù)，例如地方政府融資平臺的貸款、發(fā)行的債券和其他非標融資等，政府購買(mǎi)服務(wù)和PPP屬于合同項下的績(jì)效掛鉤的支出責任，不屬于地方政府債務(wù)，但如果這種支付責任是相對剛性的，可視為政府隱性債務(wù)。對于廣義隱性債務(wù)中的支出責任，如國企虧損補貼和社保資金缺口等，本文不納入測算范圍。

從籌資方式的角度進(jìn)行估計，我國2017年底的地方政府隱性債務(wù)余額約為33萬(wàn)億元。具體來(lái)看，政府在籌資中可能形成隱性債務(wù)的部分主要有銀行貸款（包括政策性銀行）、發(fā)行債券、設立政府基金、融資租賃和其他非標融資（包括券商資管計劃、基金子公司、信托、保險債權投資計劃等）等，具體而言：

（1）銀行貸款：2013年7月31日，中國銀監會(huì )公布截止2013年6月末的平臺貸款余額為9.7萬(wàn)億元，同期的國內金融機構貸款余額為68.1萬(wàn)億元，平臺貸款占比為14.2%。假設這一比例維持不變，2017年底的國內金融機構貸款余額為120.1萬(wàn)億元，推算出平臺貸款余額約為17萬(wàn)億元。

（2）發(fā)行債券：根據WIND數據，截止2017年底的WIND口徑城投債存量為7.02萬(wàn)億元。

（3）非標融資：1）券商及基金子公司資管產(chǎn)品。基金業(yè)協(xié)會(huì )的相關(guān)統計年報顯示，截止17年底，通過(guò)券商通道業(yè)務(wù)最終投向地方融資平臺的規模為6907億元，剔除掉投資證券投資基金（2.1%）和持牌機構資管產(chǎn)品和私募基金（10.4%）這一嵌套部分，可以得到通過(guò)券商通道業(yè)務(wù)直接投向地方融資平臺的資金量約為0.60萬(wàn)億元。另外，報告還顯示截至2017年底，通過(guò)基金子公司專(zhuān)戶(hù)最終投向地方融資平臺的規模為9638億元，剔除掉投資持牌金融機構資管產(chǎn)品和私募基金（35.1%）的嵌套部分，可以得到通過(guò)基金子公司直接投向地方融資平臺的資金量約為0.63萬(wàn)億元。2）保險資管計劃。而根據保險資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì )的數據，17年底債權加股權累計注冊額約為2萬(wàn)億元，可以估計債權投資計劃的累計注冊額約為1.87萬(wàn)億元，這部分債權投資計劃主要投向基礎設施和不動(dòng)產(chǎn)，大部分會(huì )流入地方政府融資平臺。3）信托產(chǎn)品。另外，根據中國信托業(yè)協(xié)會(huì )數據，投向基礎產(chǎn)業(yè)的信托資金約為3.8萬(wàn)億元。

（4）融資租賃：根據中國租賃聯(lián)盟發(fā)布的2017年度報告，截止2017年底全國融資租賃合同余額約為6.06萬(wàn)億元。而根據商務(wù)部2016年發(fā)布的報告，基礎設施及不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)的融資租賃資產(chǎn)比例約為7.64%?？梢源笾鹿浪阃ㄟ^(guò)融資租賃投向地方政府融資平臺的資金約為0.46萬(wàn)億元。

（5）政府性基金和PPP項目：PPP項目的政府資本主要是通過(guò)政府性基金投入，而政府性基金主要包括政府引導基金和專(zhuān)項建設基金。截止2016年底，政府引導基金的余額約為2.3萬(wàn)億元，但其中存在部分資金閑置的問(wèn)題。根據清科研究中心的統計數據，截止2016年底，政府引導基金中已到位的資金約為1.9萬(wàn)億元。此外，據21世紀經(jīng)濟報道記者統計，專(zhuān)項建設基金截止2016年底的發(fā)放總額約為1.8萬(wàn)億元，即2016年底有效的政府性基金余額約為3.7萬(wàn)億元。政府性基金和PPP的初衷是政府和社會(huì )資本共擔風(fēng)險，不會(huì )新增地方政府隱性債務(wù)，但是在PPP項目的實(shí)施過(guò)程中，一些地方政府會(huì )通過(guò)承諾回購、明股實(shí)債等方式形成隱性債務(wù)。這里，我們采用IMF的估計數據，即涉及政府性基金的債務(wù)約為3.1萬(wàn)億元。

 

 

從融資主體的角度測算

從地方政府融資平臺的有息負債來(lái)看，我國地方政府的隱性債務(wù)規模約為30.6萬(wàn)億元。具體而言，我們將有公開(kāi)信息披露的融資平臺（主要是發(fā)行了wind口徑城投債的融資平臺）的有息債務(wù)進(jìn)行累加，得到2017年底各平臺合計的長(cháng)期借款余額為17.7萬(wàn)億元、短期借款余額為2.6萬(wàn)億元、應付債券余額為7.5萬(wàn)億元、應付票據余額為0.4萬(wàn)億元、一年內到期的非流動(dòng)負債余額為4.0萬(wàn)億元，有息債務(wù)合計32.3萬(wàn)億元?？鄢舨糠忠鸭{入財政預算的債務(wù)（財政部官網(wǎng)公布的地方政府債務(wù)余額減去同期的地方政府債券余額，約為1.7萬(wàn)億元），2017年底隱性債務(wù)規模約為30.6萬(wàn)億元。

當然，由于僅統計了發(fā)債城投，難免會(huì )低估實(shí)際規模，但由于2014年以后發(fā)改委放寬了城投企業(yè)債發(fā)行門(mén)檻，交易所也一度降低融資平臺融資門(mén)檻，進(jìn)入統計范圍的城投有息債務(wù)應該占到了實(shí)際規模的絕大部分。另外，從貸款的角度來(lái)看，我們統計的2092家城投債發(fā)行人中，多數都已被調出了銀監會(huì )的地方政府融資平臺名單，這部分發(fā)行人中很大比例都依然在為地方政府融資，且受銀監會(huì )的監管較少，形成的隱性債務(wù)也相對較大。而仍在銀監會(huì )名單中的公司，其貸款受銀監會(huì )的監管，所形成的隱性債務(wù)部分相對較少。

隱性債務(wù)分析

相對于顯性債務(wù)，隱性債務(wù)增速較快

顯性債務(wù)是相對于隱性債務(wù)的概念，反應的是政府“表內”的，也就是納入了財政預算的政府負債。從財政部官網(wǎng)披露的地方政府債務(wù)余額來(lái)看，自2014年以來(lái)，地方政府顯性債務(wù)的增長(cháng)速度相對較慢，年均增速僅為2.4%，年均增量也只有大概0.4萬(wàn)億元。

而反觀(guān)隱性債務(wù)，自2014年以來(lái)的年均增速達到了77%，存量迅速增加。具體來(lái)看，我們采用的估算方法是將發(fā)行了wind口徑城投債的融資平臺的有息債務(wù)進(jìn)行累加，并扣除其中部分已納入財政預算的債務(wù)（主要是部分城投債）。估算的結果顯示，2014至2017年底地方政府隱性債務(wù)的存量分別約為5.9萬(wàn)億元、13.0萬(wàn)億元、24.0萬(wàn)億元和30.6萬(wàn)億元，年均增量約為8萬(wàn)億元，年均增速超過(guò)了77%。與顯性債務(wù)相比，隱性債務(wù)規模增長(cháng)迅速。

 

 

納入地方政府隱性債務(wù)后，政府負債率相對較高

按照2013年全國政府性債務(wù)審計結果公告中的說(shuō)明，政府負債率是衡量經(jīng)濟總規模對政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟增長(cháng)對政府舉債依賴(lài)程度的指標，計算方法為年末債務(wù)余額與當年GDP的比率，國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規定的負債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險控制標準參考值。

2017年底政府負債率的官方數據為36.2%。財政部部長(cháng)肖捷在十三屆全國人大一次會(huì )議于2018年3月7日召開(kāi)的記者會(huì )中提到：“截止到2017年末，我國政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元，其中中央財政國債余額13.48萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元。我國政府負債率也就是用債務(wù)余額除以GDP所得出的比例是36.2%。這個(gè)比例比2016年的36.7%有所下降。”此外，他還對我國政府的債務(wù)范圍進(jìn)行了解釋?zhuān)?ldquo;按照中國預算法的規定，我國政府的債務(wù)范圍是有界定的，它包括中央財政國債、地方政府債券以及經(jīng)清理甄別認定的截止到2014年末的存量政府債務(wù)。”

納入地方政府隱性債務(wù)后，2017年底的政府負債率高達72.3%。具體來(lái)看，2017年底納入地方政府隱性債務(wù)后的政府債務(wù)余額約為60.6萬(wàn)億元。其中，我們之前估算的2017年底地方政府隱性債務(wù)的余額約為30.6萬(wàn)億元，2017年底的地方政府顯性債務(wù)余額約為16.5萬(wàn)億元，同期國債余額約為13.5萬(wàn)億元。此外，國家統計局公布的我國2017年GDP初步核算數為82.71萬(wàn)億元，由此可得納入地方政府隱性債務(wù)后的政府負債率高達72.3%，高于國際警戒線(xiàn)。

另外，在2013年全國政府性債務(wù)審計結果公告中披露：“2007年以來(lái)，各年度全國政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)當年償還本金中，由財政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%。”若估計隱性債務(wù)中由財政資金償還的比率為19.13%，這樣折算的2017年底地方政府債務(wù)余額約為5.9萬(wàn)億元，即政府債務(wù)總額約為35.9萬(wàn)億元，政府負債率約為43.3%，低于國際警戒線(xiàn)。但總體來(lái)看，考慮地方政府隱性債務(wù)后，政府負債率有了明顯的提升。