研究顯示，僅通過(guò)專(zhuān)項債，難以覆蓋2019年的棚改資金需求。根據天風(fēng)證券的測算，2019年棚改專(zhuān)項債有6000億配額，因此還有接近6000億的資金缺口。

2019年，棚改面臨變局。

截至1月23日，多個(gè)省市召開(kāi)了地方兩會(huì )和住房工作會(huì )議，布置棚改相關(guān)工作。

而在中央層面，1月22日，住建部網(wǎng)站公布，2018年，全國各類(lèi)棚戶(hù)區改造開(kāi)工626萬(wàn)套，順利完成年度580萬(wàn)套的目標任務(wù)，完成投資1.74萬(wàn)億元。

21世紀經(jīng)濟研究院分析師收集整理了部分省市2019年的政府工作報告和近期公布的2019年棚改工作計劃，發(fā)現盡管全國住房工作會(huì )議提出要繼續推進(jìn)棚戶(hù)區改造，嚴格把握棚改范圍和標準，確保按時(shí)保質(zhì)保量完成全年任務(wù)。但受限于各方面原因，一些省份相比2018年，大幅下調了2019年的棚改任務(wù)目標。

2018年超額完成任務(wù)

2008年，中央啟動(dòng)保障性安居工程以來(lái)，棚改一直處在加速階段。

數據顯示，2006年至2011年底，全國累計開(kāi)工改造各類(lèi)棚戶(hù)房超過(guò)1000萬(wàn)套，到2014年底，這一數字升到2080萬(wàn)套，而2015年到2018年則累計開(kāi)工2442萬(wàn)套。照此統計，全國累計通過(guò)各種方式改造各類(lèi)棚戶(hù)房超過(guò)4500萬(wàn)套。

其中，21世紀經(jīng)濟研究院分析師注意到，從2015年以來(lái)，全國棚改實(shí)際執行套數一直高于計劃套數。

Wind數據顯示，2014年至今，全國棚戶(hù)區改造建設計劃套數分別為470萬(wàn)、580萬(wàn)、600萬(wàn)、600萬(wàn)和580萬(wàn)套，而全國實(shí)際執行套數則分別是470萬(wàn)、601萬(wàn)、606萬(wàn)、609萬(wàn)和626萬(wàn)套。

而根據21世紀經(jīng)濟研究院分析師的不完全統計，在已經(jīng)召開(kāi)地方兩會(huì )并公布政府工作報告的省市中，除甘肅、青海等少數省份，2018年棚改實(shí)際完成套數與目標套數持平或未完成以外，多數省份均“超額”完成任務(wù)。

其中，北京目標2.36萬(wàn)套，完成3.43萬(wàn)套，超額45%；浙江計劃29.2萬(wàn)套，完成40.6萬(wàn)套，超額39%，江蘇計劃21.5萬(wàn)套，完成25.62萬(wàn)套，超額19%；江西7.88萬(wàn)套，完成32.9萬(wàn)套，超額約18%。

21世紀經(jīng)濟研究院分析師認為，這與棚改推動(dòng)的階段性有關(guān)。2015年以前，棚改以實(shí)物安置為主，2013年，國務(wù)院曾將當年棚改目標由304萬(wàn)戶(hù)下調至232萬(wàn)戶(hù)，資金壓力被認為是主要原因。此后的2014年，央行開(kāi)始定向發(fā)放的抵押補充貸款PSL，PSL開(kāi)始承擔提供棚改資金的任務(wù)。

在政策性金融的幫助下，工作周期短、容易操作、成本較低且能夠有效去化當地庫存的棚改貨幣化安置方式，逐漸成為棚改主流。2015年棚改貨幣化安置比例從2014年的約9.0%躍升至29.9%。而2016年和2017年的國務(wù)院政府工作報告中，均有“提高貨幣化安置比例”的明確提法。

醞釀數年后，棚改高峰在2018年來(lái)到。21世紀經(jīng)濟研究院分析師發(fā)現，部分地區2018年的棚改工作力度堪稱(chēng)歷史最大。以浙江省為例，不僅2018年棚改新開(kāi)工40.6萬(wàn)套，完成年度目標任務(wù)的139%，開(kāi)工量為2017、2018年兩年任務(wù)總和，還基本建成棚戶(hù)區改造33.3萬(wàn)套，完成投資1642億元，分別完成年度目標任務(wù)的170.9%和234.5%。

21世紀經(jīng)濟研究院分析師認為，這是政策與市場(chǎng)雙重作用所致，且主要依靠三四線(xiàn)城市拉動(dòng)。

政策層面，棚改成為地方政府去庫存，尤其是三四線(xiàn)城市去庫存的重要抓手，二者緊密結合。2017年末的全國住房工作會(huì )議提出，2018年庫存仍然較多的部分三四線(xiàn)城市和縣城要繼續做好去庫存工作。根據去庫存政策，部分三四線(xiàn)城市的首付比例只需20%。同時(shí)，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議確定實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，定下再改造各類(lèi)棚戶(hù)區1500萬(wàn)套的目標。

市場(chǎng)層面，在熱點(diǎn)城市受到嚴密調控的背景下，在地產(chǎn)板塊輪動(dòng)作用的影響下，資金和需求開(kāi)始向三四線(xiàn)城市外溢，部分開(kāi)發(fā)商開(kāi)始發(fā)力三四線(xiàn)城市的高周轉模式，三四線(xiàn)城市比一二線(xiàn)城市稍晚一年進(jìn)入本輪周期高點(diǎn)，地方政府在市場(chǎng)利好的推動(dòng)下，推進(jìn)棚改的意愿加強。部分地方甚至將棚改范圍擴大到一般建制鎮，還有的地方把房齡不長(cháng)、結構比較安全的居民樓納入棚改范圍。

2019年多地下調目標

2019年，情況發(fā)生了變化。

根據21世紀經(jīng)濟研究院分析師的不完全統計，目前已發(fā)布2019年棚改工作目標的省份，其2019年棚改目標均比2018年有所下降，且下降幅度較大。

其中，山西從12.52萬(wàn)套下調至3.26萬(wàn)套；河南從50萬(wàn)套下調至15萬(wàn)套；四川從25.5萬(wàn)套下調至15萬(wàn)套；北京從2.36萬(wàn)套下調至1.15萬(wàn)套；安徽從28.18萬(wàn)套下調至21.45萬(wàn)套； 西藏從3.5萬(wàn)套下調至1.89萬(wàn)套。

各地普遍下調棚改目標，被認為與政策收緊有關(guān)。

2018年上半年，三四線(xiàn)城市房?jì)r(jià)上漲較快引發(fā)關(guān)注，部分觀(guān)點(diǎn)認為，棚改貨幣化政策是推動(dòng)三四線(xiàn)房?jì)r(jià)上漲的原因之一。盡管2018年7月，住建部召開(kāi)會(huì )議否認了這一說(shuō)法，但住建部同時(shí)也提出，要因地制宜地推進(jìn)棚改貨幣化安置。對于商品住房庫存不足、房?jì)r(jià)上漲壓力較大的地方，應有針對性地及時(shí)調整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方，可以繼續推進(jìn)棚改貨幣化安置。

而更大的收緊信號則在年底傳達。去年12月，在住建部下發(fā)的2019年的棚改計劃中，明確提出，政府購買(mǎi)棚改服務(wù)模式將被取消。對于新開(kāi)工的棚改項目，不得以政府購買(mǎi)服務(wù)的名義變相舉債或實(shí)施建設工程，而是要求以發(fā)行地方政府債券方式（棚改專(zhuān)項債）為主進(jìn)行融資。

防范隱性債務(wù)風(fēng)險，被認為是叫停政府購買(mǎi)棚改服務(wù)模式的主要原因。中央在《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》等文件中，在棚改領(lǐng)域給政府購買(mǎi)服務(wù)模式留了“口子”之后，有地方將一些工程項目、建設支出包裝成棚改相關(guān)支出，并通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)模式支付。由于政府購買(mǎi)服務(wù)支出納入地方政府預算，這實(shí)際上形成了地方財政為棚改項目兜底的局面，造成隱性債務(wù)風(fēng)險加大。

此外，在2018年底召開(kāi)的全國住房和城鄉建設工作會(huì )議上，數年來(lái)首次未提及“去庫存”相關(guān)表述，被認為去庫存任務(wù)以階段性結束。

據了解，在2018年10月，住建部召開(kāi)部分省市座談會(huì )研究2019年棚改政策，有地方明確提出，如果棚改融資政策由政府購買(mǎi)棚改服務(wù)模式轉為棚改專(zhuān)項債后，將難以實(shí)現項目收益和融資自求平衡。而根據機構的統計，2018年各地棚改專(zhuān)項債發(fā)行規模累計只有約3100億，而全年的棚戶(hù)區改造投資則超過(guò)1.7萬(wàn)億。

換而言之，繼續推動(dòng)棚改，“錢(qián)”從哪兒來(lái)尚未可知。有研究顯示，僅通過(guò)專(zhuān)項債，難以覆蓋2019年的棚改資金需求。

根據天風(fēng)證券的測算，2019年棚改資金需求在1.3萬(wàn)億左右，落實(shí)到政策性銀行貸款與專(zhuān)項債的共有1.17萬(wàn)億。但在政府購買(mǎi)服務(wù)模式取消后，保守估計2019年棚改專(zhuān)項債有6000億的配額，因此還有接近6000億的資金缺口。

21世紀經(jīng)濟研究院分析師認為，在收緊棚改政策后，由于棚改專(zhuān)項債資金可能難以滿(mǎn)足新開(kāi)工項目的融資需求等各方面的限制，從中央到地方，下調棚改任務(wù)目標，成為更實(shí)際的選擇。